田園綜合體建設(shè)如何運用PPP模式

過去很長一段時間內(nèi)人們一直將PPP作為一種融資方式，主要解決項目過程中所需要的資金問題。隨著PPP的發(fā)展，其應用領(lǐng)域、范圍和方式也在不斷發(fā)展。

所謂PPP管理模式是指政府公共部門通過民營部門（社會資本）或與民營部門一起來高效完成政府公共部門這一組織的目標，從而達到實現(xiàn)政府公共部門的職能。PPP管理模式的特點包括多樣性、復雜性和長期性。政府決定一個公共投資項目選擇PPP管理模式，顯然不是僅僅依靠社會資本的資金，而是需要通過社會資本各方面綜合的能力，來幫助政府完成或?qū)崿F(xiàn)本該由政府公共部門自己完成的職能或責任。因此，我們不能將PPP作為一種融資方式，而應當看作一種管理模式。

從2013年底推廣PPP的序幕拉開至今，已過去了四年多的時間，PPP在全國范圍內(nèi)遍地開花，取得了一定的成績,如建立了一系列較為完善的法規(guī)政策體系,成立了專職管理部門,推出了四批示范項目,專門設(shè)立了PPP基金。但與此同時，PPP推進過程中產(chǎn)生的明股實債、固定回報和保底承諾、關(guān)聯(lián)交易、回避競爭、隱性擔保以及運營建設(shè)兩張皮等亂象也比較普遍。

這些亂象正阻礙著PPP領(lǐng)域的健康發(fā)展。之所以產(chǎn)生這么多的亂象，主要源自以下四個方面的原因：

1. 認識不夠，融資目的明顯。自從2014年我國推廣PPP以來，人們?yōu)榱藵M足不同地方的需求，變化出許多新的形式，很多人誤以為PPP只是項目融資中的一種工具，導致許多PPP項目在實施方案設(shè)計以及采購標的選擇上出現(xiàn)偏差。PPP作為一種管理模式已不再是政府融資的工具，PPP必須突出三個核心要素，即社會資本與政府公共部門是平等的伙伴關(guān)系，在實現(xiàn)共同目標中，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求共同實現(xiàn)；應用于社會公益項目的PPP具備利潤可控制性，拒絕追求短期效益和超高收益；社會資本與政府公共部門做到風險分擔，從而降低項目的整體風險。

2. 投資沖動。在政績觀的驅(qū)動下，各地政府都有投資沖動。PPP模式推廣以后，更進一步加強了地方政府的投資沖動。投資沖動的結(jié)果是PPP項目被大批量“上馬”，更有部分項目存在“沒有條件，創(chuàng)造條件也要上”的情況。一般而言，在PPP模式中投資人的收益有兩種形式，即向使用者收費、由政府（代使用者）付費。同時，當使用者付費不足時，政府會給予項目一定的補助（可行性缺口補貼）。而無論是政府付費或是可行性缺口補貼，都屬于政府的支出責任，財政部為此特別規(guī)定，對于PPP項目，政府的當年支出責任總和不得超過當年財政一般公共預算支出的10%。由于西部地區(qū)財力有限，一兩個體量稍大的項目疊加就會超過這根“紅線”，為了讓更多項目符合這一規(guī)定，一些五花八門的變更就應運而生。  

3. 政府職能邊界不清。PPP是解決政府職能的問題，而不是所有問題都可以通過PPP來解決。如果政府部門職能邊界不清楚，必然導致PPP運用不當。PPP作為一種過度性制度安排，與私有化的本質(zhì)區(qū)別是，PPP項目運營期一旦結(jié)束，社會資本需要將項目無償移交給政府，而私有化則不需要。在現(xiàn)實的PPP實施方案當中，不少可以私有化運營的項目也被套用PPP模式，錯誤地認為只要政府和社會資本共同出資就是PPP了。政府付費的PPP項目主要以解決“子欲養(yǎng)而親不待”的問題，即老百姓迫切需求，不能等待，而政府自身又無力解決的問題。 

4. 急于求成。PPP具有復雜性的特點，決定了完成一個PPP項目往往需要花費大量的人力、物力和財力，從它的識別、準備、采購，再到執(zhí)行往往需要較長時間。但一些地方總想加快速度，提高進度，為了讓更多的PPP早日落地，做了很多簡化程序。我們常常會看到，合同還沒有簽訂，項目已經(jīng)開工了；實施方案還沒有完成，框架協(xié)議已經(jīng)簽訂等等。急于求成和投資沖動有一個共同的原因，就是政績觀在作祟。每位管理者在位期間都希望為公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務，為老百姓多做一些有益的事情，但是如果不能量力而行就會適得其反。 

田園綜合體建設(shè)中哪些內(nèi)容可以用PPP模式

那么，田園綜合體能不能搞PPP模式？我們要把田園綜合體里涉及的內(nèi)容理清楚：田園綜合體到底干什么？主體是誰？多種主體之間的關(guān)系如何？在這個過程中，原來的主體利益能否得到保障？這都是很重要的環(huán)節(jié)，如果做的不好，可能會引起很多矛盾。

那么，在建設(shè)田園綜合體所有的內(nèi)容當中，我們需要首先找到政府的職能是什么。針對政府的職能，比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務內(nèi)容，都屬于田園綜合體里很重要的內(nèi)容。如果政府有財政投資的能力當然沒有問題，可如果財政沒有投資這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的能力，就可以引入私營部門和社會資本來參與投資。私營部門和社會資本在本質(zhì)上是有區(qū)別的——私營部門追逐利益最大化，央企、國企等社會資本雖然也要賺錢的，但它還承擔著政府的一些職能和社會的一些責任，不以追逐利益最大化為目標。但無論是私人資本還是社會資本，如果要參與政府的項目，就涉及到這個項目的利潤怎么來、從哪兒來，以及賺誰的錢。如果不讓他賺錢，就搞不了PPP，因為企業(yè)要生存下去。

PPP項目中社會資本的盈利模式一般有兩種：一是通過項目本身，比如污水處理、垃圾處理等等，可以向居民收費的（政府代收或者社會資本自己收），我們稱為使用者付費；還有一種比如鄉(xiāng)村的道路等不可能收費的項目，那就一定是由政府付費。無論是使用者收費還是政府付費，PPP模式要求企業(yè)盈利而不暴利，如果收費不足，政府就要補貼。外部資本的收益率到底達到什么水平，是市場競爭的結(jié)果。

關(guān)于政府付費的項目，由于政府的財政資金是有限的，財政部專門出臺了一個《財政承受能力的評價》的文件，規(guī)定每一級政府在做PPP項目的時候，每年總的支付不能超過一般公共預算支付的10%，否則就放大了財政風險。

PPP項目是政府債務嗎

最近兩年國家高度關(guān)注地方債務問題，那么，對于政府付費的PPP項目，到底算不算政府債務？PPP項目與政府債務之間是什么關(guān)系？這是一個爭執(zhí)的焦點。

我們作為研究者認為，政府付費的PPP項目一般不視同為政府債務。但是不同的會計記賬方法對此會有不同的定義。因為PPP項目不是工程完成就完事了，而是要根據(jù)工程投入使用的年限逐年付費，還要保證工程的質(zhì)量。但有如果PPP項目建得過多，遠遠超過了財政支付能力，這就是成了政府債務。

PPP項目還可以確保工程的質(zhì)量，因為工程質(zhì)量越好未來的管理成本越低，收益和回報率也就越高�，F(xiàn)在選擇合伙人的時候，大家有一個誤區(qū)，要么就是誰有錢讓誰來做，要么是誰干的好讓誰來做。其實這兩個都不是最重要的，最重要的是對這個項目本身要有較強的運營能力，當然這個商業(yè)開發(fā)是要以滿足政府和公眾的需求為前提，不能變成商業(yè)項目。

例如在法國有一個公路橋，過橋的人很少，政府又沒有更多的財政資金，因此過了很長時間才找到合伙人。這個合伙人找了全世界最優(yōu)秀的設(shè)計師，以這個橋為核心建了一個主題公園，作為一個觀光旅游的景點，除了提高了車流量收費之外，還通過賣門票獲取了很高的收益。

所以說，在田園綜合體實踐中，我們要找到政府的職責在什么地方，在引入社會資的時候，要科學評估社會資本有無能力承擔這些項目，而不是說政府的補貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創(chuàng)新能力的企業(yè)來參與，而不僅僅只需要有建設(shè)能力的企業(yè)，更要看重企業(yè)能不能使這個項目長期運營下去。當然，在國內(nèi)大家都愿意做短期的項目，不愿意做長期的項目，銀行的長期貸款和長期債券發(fā)行也比較少。這些都需要體制機制的改革，來跨過這些障礙。

（作者系中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長）